招标

《政府采购法》实施后,我国政府采购进入了全面快速推进的阶段。采购规模已由试点初期的10多亿元发展到2007年的3000多亿元，范围也进一步扩大到工程和服务领域。政府采购资金的节约率约为11%左右，提高了财政资金的使用效益，促进廉政建设。尤其是建立了以《政府采购法》为基本法的一套法律体系，使政府采购制度和实践开始步入法制化轨道。然而在现阶段，政府采购制度在实际推进的过程中还存在一些不足和问题，这需要我们理清思路，正视不足，努力探索，进一步将政府采购制度向纵深推进。

　　存在的不足与问题

　　政府采购监督管理机构、采购人、集中采购机构对政府采购制度的认识还不到位，实际采购中遇到的阻力和困难较大。少数预算单位、部门的负责人采购意识差以及部门利益的存在都阻挠了采购工作的进一步推进。一是对采购制度功能和作用的认识不全面。有的认为政府采购的主要作用就是节约财政资金，实际上政府采购制度不仅仅表现在节约财政资金，而是对市场经济体制改革产生重要影响，从而具有巨大的经济、社会和政治的功能。二是对政府采购效率的理解很片面。政府采购必须讲求效率，即在规范的前提下提高采购的时效性和资金的使用效益，并将政府采购的整体效率与个体效率、长期效率与短期效率有机结合起来。如果过分强调采购的快速到位，省略必要的采购程序，就可能导致违法，如果过分强调节约资金，则可能损害供应商的利益，从而不利于政府采购制度的顺利推进。

　　政府采购范围偏窄，规模偏小，采购项目种类分布不均衡，没有发挥政府采购应有的规模效益。一是政府采购占GDP的比重与国际上10%的比重相比差距较大，2006年政府采购3000亿元，占GDP的比重约很低;许多国家政府采购资金达GDP的10%以上，欧盟成员国高达15%。若按GDP的10%计算，我国的采购规模将达万亿以上。因此，我国政府采购规模还很小。二是采购种类单一，范围过窄。以货物采购为例，主要集中在办公设备等商品的购置上，该类采购占整个采购金额的90%以上;而汽车维修、保险等服务类采购在很多地区基本没有开展起来。三是基本建设项目采购已成为扩大政府采购规模和范围的瓶颈。虽然《政府采购法》明确规定，凡使用财政资金建设的基本建设项目必须纳入政府采购，但实际上，只有少数地区将工程项目纳入政府采购。因此，将工程采购全面纳入政府采购，不仅需要转变观念，更需要有关行业主管部门从维护国家利益和公共利益的大局出发，从贯彻实施国家法律、维护法律尊严的角度出发，与政府采购监督管理部门积极配合，相互协调，使工程采购顺利纳入政府采购法的规范之中。

　　政府采购预算编制滞后，采购计划性不强，采购的组织实施过程中存在较大随意性。在采购实践中，政府采购预算编制方法不够科学，采购项目的确定存在较大随意性，有的甚至没有年度政府采购目录，没有编制年度政府采购计划，更没有采购项目的具体规格、型号等的配置参数。经常是来一个项目实施一个项目，给政府采购规范化操作带来一定困难，不仅增加了采购的工作量，也降低了采购效率，加大了政府采购成本。

　　在特定的区域内，政府采购资源没有得到有效的整合与利用。规范的政府采购市场应是一个能实现资源共享的统一市场，但由于财政管理体制的制约，目前都存在一定程度的地区封锁和行业分割。政府采购在地区间还是处于各自为政的状态，地区之间缺乏相互联动、优势互补，致使不少地区在同一时段内进行同样项目的采购，采购批量小，效果差，没有充分发挥集中采购的规模效益，一定程度上造成了政府采购资源的浪费。对供应商来说，也增加了不必要的工作量和开支。另外，政府采购市场在条块上存在一定程度的分割。个别行业主管部门制定内部办法，强制要求将属于政府采购的某些项目纳入其行业采购中心，造成政府采购的整体综合优势难以发挥。(上)

　　对策与建议

　　以《政府采购法》的实施为契机，进一步加强政府采购的宣传和培训。为其实正确贯彻实施《政府采购法》，提高对政府采购制度的认识，在前期政府采购宣传工作的基础上，笔者认为应从以下几方面入：一是加强对政府采购从业人员的培训，主要内容包括政府采购的法律法规、专业技能以及职业道德教育等;对采购人员建立定期考核机制，逐步探索对政府采购从业人员的职业资格认定工作。二是加强对预算单位(即采购人)的采购宣传工作。预算单位从事政府采购工作的人员应当熟练掌握并运用政府采购的法律、法规以及采购方式和程序等。三是加强对供应商的辅导和培训。主要包括政府采购的方式和程序、政府采购救济制度等;引导供应商遵循诚实信用的原则参与政府采购，培育诚信而有竞争力的供应商，逐步建立和完善政府采购市场。四是加强对政府采购中介机构的辅导和培训，使之掌握政府采购法律法规等知识，规范运作采购程序。五是继续利用各种形式在社会中广泛宣传《政府采购法》，使政府采购家喻户晓，使整个社会都来关注政府采购，支持政府采购，这是政府采购得以推进的社会基础。

　　努力扩大政府采购规模和范围。政府采购范围和规模是衡量一个国家政府采购制度是否完善的重要标志之一。我国政府采购规模和范围可拓展的空间很大。在政府采购预算编制的过程中，逐年扩大政府集中采购目录，合理制定采购限额标准，尽快把所有适用政府采购法的项目都纳入近来，从而扩大政府采购规模和范围。通过扩大规模促进发展，通过规范管理提高质量。具体来说，在项目范围上，一是要将实行预算管理机关、事业单位和团体组织等纳入政府采购范围;二是凡是购买货物、服务、工程，或者是三类的混合体，也要纳入政府采购范围之内;三要将有形财产、无形财产，无论是使用权，还是所有权都应纳入政府采购范围之内。在资金范围上，凡是使用财政性资金的采购项目(包括拼盘项目)，以及国债资金、专项资金、部门下拨资金的采购项目等都要实行政府采购。

　　科学合理编制政府采购预算，进一步强化政府采购预算约束。政府采购预算是部门预算的组成部分，严格政府采购预算是规范政府采购行为的源头，依照批准的采购预算进行采购是政府采购制度的基础。《政府采购法》第六条规定：政府采购应当严格按照批准的预算执行。政府采购项目必须列入财政预算，必须按规定的用途使用，采购预算不得超过预算定额。《政府采购法》第七条规定：所有纳入政府集中采购目录的采购项目，都要按照法定的程序进行集中采购。可以利用采购资金财政直接支付的方式，把应当实行集中采购的项目全部管起来，按照经批复的采购预算严格执行，增强政府采购的计划性，充分发挥采购应有的效应。

　　改进和完善政府采购程序，规范政府采购行为。招标过程要严格按公开透明、公平竞争和公正的原则有序进行，特别是在招标的具体环节上须借鉴发达国家的经验，使每一个环节紧密衔接又相互制约。一是规范招投标管理。确定各类招标文件统一格式，确定公开招标的步骤和程序，确定招标管理人员和操作人员在招标过程中相互分工、相互衔接和配合的方法，对合同实行规范化管理，明确技术规格设计的原则、方法和应参照的国家标准等。二是标准化作业制度。详细制定招标采购操作规程，招标采购人员要按照规定程序骤操作。三是建立供应商评审制。按照国家标准局的规定，确定对本国和外国审查的项目、标准。审查后及时整理编目并提出分析报告或列出合格供应商名单。四是审计监察制。审查采购部门的政策与程序，审核采购的数量和成本价格及采购过程中发生的一切财务事项;考核采购部门的工作计划和进度。五是交货追查制。检查合同的签订，检查交货情况，督促其按期、按质、按量交货。一旦发现问题，立即采取惩罚和补救情况。交货完成后，整理资料归档，以便以后跟踪调查。

　　积极探索政府采购新途径，有效整合区域政府采购市场。随着政府采购范围和规模的进一步扩大，政府采购制度的加快推进，建立政府采购上、下级联动，联合采购的政府采购新模式，建立区域统一的政府采购大市场，实现政府采购的资源共享，优势互补，是至关重要的。实施资源的有效整合，一是可以进一步发挥集中采购的规模优势，形成更大的规模效应。如果突破区域限制，将某些县、区规模小或难以承担的采购项目委托其他具有优势的采购机构实施采购，不仅可以节省采购成本，更能发挥规模效应，从整体上扩大政府采购的规模。二是可以充分发挥和利用政府采购资源优势。在联合采购中实现优势互补，形成专业特色，避免重复建设，从整体上降低采购成本，提高采购效率。三是有利于供应商进入统一的政府采购市场，可以避免供应商的重复登记，统一规范供应商的行为并提高其参与政府采购的积极性。

　　建立健全政府采购监督管理机制。政府采购是从采购计划编制到采购合同履行全过程行为的总称，涉及所有政府采购当事人，因此在加强对集中采购机构监督的同时，也要加强对预算单位执行政府采购情况的监督，以及对供应商和社会中介机构参与政府采购行为的监督，只有这样才能构成严密的政府采购监督体系。

　　从监督的主体来看，各级人民政府的财政部门负责政府采购监督管理，依法履行对政府采购活动的监督管理职责;各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。各级人民政府负责招投标活动的有关部门在招投标过程中分工负责、相互合作、各司其责可以保证招投标活动的顺利实施;审计机关对政府采购机构和政府采购当事人有关政府采购活动进行审计监督，以保证政府采购资金使用的合法性，促进财经纪律的有效执行;监察机关对参与采购的国家机关、公务员和国家行政机关任命的其他工作人员实施监督，以保证政府采购制度的贯彻落实，促使政府采购的规范。

　　从监督的内容来看，要对政府采购预算进行监督、检查，确保各采购单位将应实行政府采购的项目全部列入预算并执行。对应纳入政府采购范围的预算项目而未编制政府采购预算，以及未按规定实施政府采购的部门，应给予通报批评，责令限期纠正，并追究相应责任;对不及时纠正的，财政部门可相应核减其部门预算经费。要对政府采购招投标环节的监督检查。主要包括评委的素质、评标的过程及合同执行情况等，对重要的招投标活动，纪检、监察机关以及新闻媒体要全程参与，进行有效监督。

　　通过市场机制对政府采购实行监督制约。一要建立统一的政府采购市场。实行公开的供应商准入制度，对同等条件的供应商实行同等待遇，形成公平的市场竞争。二要加强对社会中介组织即招标组织者的监督。对它们的政府采购准入资格一定要严格把关，并加强对招标运作过程的监控。三要加强对供应商即政府采购竞标主体的监督