招标

     组织机构的和谐，是一切和谐的基础。组织机构就不和谐，其他和谐也就无从谈起。目前政府采购的组织机构没有一个定型，集中采购机构的行政隶属关系《政府采购法》没有明确规定，现在全国各地是五花八门、管理也非常混乱。《政府采购法》颁布实施以后，全国绝大部分省市县都设立了政府集中采购机构，后又按照《政府采购法》“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构”的要求，逐步从财政部门分离出来，脱离了行政隶属关系，实行了“采管分离”。但《政府采购法》明确规定的“采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系”，却没有得到认真执行。

　　目前，全国的集中采购机构分别隶属于政府办、国资委、发改局、成套设备局、机关事务管理局等十多个不同的行政机关，对于这样不合法律规定的设置，无论是执纪、执法部门，还是监督管理部门都没有制止或纠正。　之所以出现“违法”不纠的局面，主要是因为在我国行政及事业管理体制中，还没有任何事业单位没有主管部门而游离于政府管理的之外的先例。而且国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》规定：事业单位登记管理必须有隶属的行政主管部门。集中采购机构是政府依法设立的“非营利事业法人”，也应该有行政主管部门。否则，就无法取得《事业单位法人证书》，不能开展工作。于是，便出现了集中采购机构隶属于十多个不同的行政主管部门，处于“多头管或无人管”的混乱局面。

　　集中采购机构定位不准、设置随意。《政府采购法》规定集中采购机构和采购中介机构同为“采购代理机构”。这样的定性淡化了政府采购的地位，弱化了政府集中采购的约束力和强制力。集中采购机构是以执行政府采购政策为目的而依法成立的事业单位，是政府采购的执行机构，社会的中介采购机构则是以营利为目的的中介代理组织。性质完全不同的机构给予相同的定位，显然是不合适的，更是无理的。

　　从省、市、县级集中采购机构设置情况看，有的省、市、县还没有成立集中采购机构，完全由企业或社会中介来做。即使是成立了集中采购机构，但在级别上有厅级或副厅、有处级或副处、科级或副科；在性质上有：全额事业单位、差额事业单位、自收自支事业单位；集中采购机构中的人员编制管理、内部机构设置等方面差异更大。

集中采购机构设置的随意性和其职能的不明确性，造成了互为因果的恶性循环。一是集中采购机构设置随意性，导致机构设置步调不一；二是机构设置的多样性，造成其职能不明；三是集中采购机构没有明确的职权范围，使政府采购的政策执行力及执行效果大打折扣，有违颁布采购法，成立集中采购机构的初衷，也为此造成机构的不和谐。要想机构和谐，必须改变目前这种现状，规范全国的集中采购机构的设置，成立国家采购管理委员会，统领全国的政府集中采购事业，以达到组织机构的和谐统一，使政府集中采购事业快速发展壮大。

　　 集中采购机构没有统一的主管部门，缺乏统一领导，使政府集中采购的发展面临许多困难，更使其处境艰难、前途堪忧，也造成了采购程序的不和谐。一是有关部门片面地强调要实行形式上的“采管分离”。而实行“采管分离”后，由于集中采购机构隶属于不同的部门，没有统一的主管领导部门，政府集中采购的发展缺乏协调性，造成采购资源的巨大浪费，各地的政府集中采购工作也只能在探索中求生存。再加上政府集中采购本来就是一项新生事物，全国没有一个固定的成熟模式，实行形式上的“采管分离后”，“采”和“管”两部门都各自为阵，相互探索采购的方式方法和程序，给集中采购带来了不必要的麻烦，造成“采” “管”的不和谐。二是政府集中采购和其他部门在采购程序上的不和谐。按《政府采购法》的要求，政府集中采购部门是独立地开展政府集中采购的，可是政府集中采购机构在采购监管部门的监督下，按照《政府采购法》和财政部的《政府采购货物和服务招标和投标管理办法》规范操作后，又不符合相关部门的规定，办理不了相关的法律续，给政府集中采购当事人造成了不必要的麻烦。三是《政府采购法》没有相应的“实施细则”，所以现在各地的政府集中采购程序都是各自在实践中探索的，全国没有一个法定的成熟的政府集中采购程序。我们在实际工作中往往是采购办说了也可以试试看，纪检监察部门说了也可以试试。四是监督程序的不和谐。在依法治国的今天，应该是依法行政，依法办理一切事务和管理事务。我国宪法规定：对国家机关的监督机关是人大、政协、纪检监察和审计机关、法院和检察院，而《政府采购法》却规定：对政府采购的监督机关是同级财政机关的政府采购监督办公室，这既不符合法律程序也不符合中国的国情，为此造成监督机制的混乱和不和谐。

出现上述问题，直接原因是《政府采购法》的不完善所致，但深层原因是部门权利之争，谁都不愿意削弱自己已有的权利和管辖范围。或者说是政府集中采购没有一个统一的国家领导机构，政府采购目前的地位还不是很高，领导还不是很重视，社会各界还没有从根本上认同。

   《政府采购法》明文规定：在实施具体采购时，确定成交供应商的原则是“符合采购需求、质量和服务相等且报价最低”，并且要求每次政府采购都要有“不少于三家以上的供应商参加”。从这些条款可以看出，政府采购就是要鼓励广大供应商“公开、公平、公正的竞争”。有竞争就不可能产生绝对的和谐，因为在实际的政府采购中，既要采购人满意，又要供应商满意，还要达到主管单位和采购监管部门、采购代理机构满意，那简直是太难了。这也是摆在采购当事人面前的一个实际问题，值得采购当事人认真研究对待。

《政府采购法》极力推荐的是最低报价中标法，考核集中采购中心的主要指标是采购节约率。这样一来各级政府采购中心在进行集中采购时，首先考虑的是采购节约率，而不是采购质量和效率。一味的强调低价中标，忽视采购质量和效率，这就给采供双方留下了隐患和可乘之机，为发生采供矛盾埋下了伏笔。价格太低，供应商几乎无利润时就很难保证质量，往往还容易引起采供矛盾。采供双方发生矛盾，势必牵扯到采购代理机构和采购监管部门，就造成了采购当事人的不和谐，带来了整个政府集中采购的不和谐。至于采购结果是否公平、公正，取决于政府采购活动是否公开、程序是否规范、监督是否到位，评标办法、谈判方案是否科学，这与中标价格无关，所以说制定中标办法时不一定要最低价报价中标而要综合考虑，使采购当事人都有利可图，才能达到相对和谐。

    解决问题的途径和办法

    要实现组织机构的和谐、采购程序的和谐、采购结果的和谐，必须做到：

要统一思想认识，完善采购体制。在建立政府采购新体制的过程中，目前面临着巨大的困难，主要是认识上和利益上的阻碍。第一要解决认识问题，正本清源，清除“采管分离”的认识障碍。应解放思想，广开言路，进行大讨论，探讨分析哪种体制更有利于政府采购事业协调、快速发展。特别是应借鉴国际上其他国家或地区在政府采购机构设置上的做法，用事实说话，以达到思想认识上的统一。第二要择机启动对《政府采购法》的修订完善工作，并借助《招标投标法》修订之机，理顺《招标投标法》与《政府采购法》交叉领域的衔接问题，确立政府采购在工程招标方面的主体地位。第三应取得纪检、监察部门的理解和支持。政府采购是财政业务的深化和延伸，也是纪检、监察部门推动的一项从源头治理腐败的重要工作。让纪检、监察部门深入了解政府采购中存在的问题，探讨解决这些问题的途径，有利于冲破部门利益的封锁，推动政府采购体制建设的顺利推进。

     要规范机构设置，强化集中采购。在集中采购机构的设置上，首先应将“需要”变为“必须”。第一，根据我国的实际，应规定县以上各级政府都必须设立集中采购机构。第二，应规范机构设置。集中采购机构在性质上，应为公务员管理，在级别、内部设置、职能等方面应尽量统一。第三，明确集中采购机构的定位。应将集中采购机构由代理机构定位为政府采购执行机构，明确职责，强化监督。同时，由于社会中介采购机构的性质决定其是无法承担起节约财政性资金、制止腐败和发挥政策功能的重任的，应为“有益补充”，使政府采购更加纯洁、规范和有利于政府采购功能的实现。

   要明确隶属关系，形成统一领导。集中采购机构是各级政府依法设立的非营利事业单位，必须有统一的主管部门，统一领导。形成纵向一致，横向联系的格局，强力执行政府采购政策，承担起法律及政府采购制度所赋予的职责。

 　　从我国实际情况出发，笔者认为，集中采购机构统一直属同级政府，更有利于此项事业的发展。

　　政府集中采购按照《政府采购法》的要求要没有过多的行政干预。政府采购的完整环节是：编制采购预算、确定采购计划、实施采购、支付采购资金。集中采购只是其链条中的一个环节，若把集中采购机构隶属于其他部门，既不利于协调，也不利于和谐发展。只有尊重客观事物的必然联系，顺应事物发展的客观规律，才是科学的，也才有利客观事物的发展。

集中采购机构置于同级政府，有利于政府采购事业协调发展。将财政部门由监管变为业务主管，明确其为责任主体，能增强其责任感和使命感，使目前“多头管理，责任不实”的局面得以改变。同时，将监督职能分离出来，划归其他职能部门，不仅监督采购实施环节，而且要对预算编制环节、资金支付环节等方面进行监督，使监督更加全面。集中采购机构隶属于同级政府，使其有了反映问题的渠道，有利于问题和矛盾的解决，好的建议更容易被采纳，有利于政府采购的和谐发展。

   要注意节约，注重质量和效益。通过宣传和学习，使人们变以前那种“集中采购就是要节约性资金，否则就不叫集中采购”，为“集中采购要在注重采购质量和效益的同时，规范采购程序和行为,节约财政性资金,铲除产生腐败土壤，从而源头治腐”，以达到政府采购当事人的共同和谐。

通过上述途径和办法，真正实现集中采购组织机构的和谐；采购程序的和谐；采购结果的和谐，使政府采购在良好、和谐的环境中快速地发展壮大。